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Régimen sancionador del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

14/04/2020

No es mi propósito aplaudir o denostar las medidas adoptadas por las autoridades con motivo de la pandemia de enfermedad por Coronavirus (COVID-19). Se trata simplemente de examinar si las denuncias impuestas con motivo de la inobservancia del confinamiento cuentan o no con amparo legal.

Dado que, como se explicará con posterioridad, el régimen sancionador afecta tanto a particulares como a funcionarios, se anticipa que este análisis se limitará a las medidas que afectan a los primeros.

Anticipando la conclusión, considero que las denuncias por infringir el confinamiento no se sostienen dentro del marco normativo legal vigente. Concretamente por dos motivos:

1º.- Extralimitación de las medidas adoptadas en el marco de la declaración del estado de alarma.

El párrafo quinto del preámbulo del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establece:

Las medidas que se contienen en el presente real decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situación, resultan proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensión de ningún derecho fundamental, tal y como prevé el artículo 55 de la Constitución.

¿Realmente el confinamiento no supone la suspensión de ningún derecho fundamental?

El artículo 7-1º del mencionado Real Decreto (cuyo contenido fue modificado a los cuatro días de su entrada en vigor) prevé una limitación de la libertad de circulación de personas, estableciendo expresamente que únicamente se podrá circular por las vías o espacios de uso público siempre que se realice alguna de las actividades que allí se relacionan. Por otro lado, el artículo 19 CE dispone en su párrafo primero:

Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.

La posibilidad de suspender este derecho fundamental está prevista en el artículo 55 de la propia Carta Magna, no incluyéndose para los casos de declaración del estado de alarma: la suspensión solo es admisible en los supuestos de declaración del estado de excepción o de sitio. A mayor abundamiento, el articulo 116-1 y 2 CE, que introduce en el texto constitucional el estado de alarma, tampoco prevé la suspensión de dicho derecho. La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (que debe ser de los pocos textos legales que no ha sufrido modificación alguna), en el artículo 11 apartado a), al regular las medidas que se pueden adoptar con motivo del estado de alarma, dispone:

(…) el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

Examinemos las dos medidas que prevé dicho precepto:

•    “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados” mal cuadra con el confinamiento completo de la población en todo el territorio y de forma permanente. “Horas y lugares determinados” no puede ser el equivalente a todos los días y en todos los sitios.

•    La segunda medida plantea más interrogantes: “condicionar la circulación o permanencia de personas o vehículos al cumplimiento de ciertos requisitos”. Podría interpretarse que se respeta la libre circulación por cuanto simplemente se condiciona a determinados actos descritos en el artículo 7-1º del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Sin embargo, la playa, el parque o un bosque no son vías de uso público y, sin embargo, transitar por estos espacios está prohibido. Si bien es cierto que la modificación a la que aludíamos del artículo 7-1º introdujo en la limitación los espacios de uso público (que incluye los anteriores parajes), no es menos cierto que también se priva a los ciudadanos del uso de espacios comunitarios dentro de propiedades privadas (patios, piscinas…), sin que para su acceso se precise transitar por la vía o espacios de uso público. Es más, no puede escapársenos que la finalidad de las medidas es limitar al máximo la circulación de personas fuera de sus propias residencias.

En definitiva, el artículo 7-1º del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, va mucho más lejos que el establecimiento de meras condiciones parciales a la libertad de movimientos que autoriza el artículo 11 apartado a) de la Ley Orgánica 4/1981.

A mayor abundamiento, el artículo 20 de la Ley Orgánica 4/1981 (que regula la declaración del estado de excepción) sí que contiene medidas que encajan perfectamente con las adoptadas en el Real Decreto 463/2020:

Cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución, la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir.

En primer lugar, obsérvese que donde el estado de alarma prevé una limitación para circular en “horas y lugares determinados”, el estado de excepción establece dicha limitación “en las horas y lugares que se determine”; matiz relevante que autoriza a hacerla extensiva a todo el territorio nacional y durante todas las horas. Y, por otro lado, el segundo presupuesto casa perfectamente con la situación actual: exigir a quieres se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalando el itinerario a seguir; fórmula que coincide, a modo de ejemplo, con el certificado auto responsable de desplazamiento aprobado por la Generalitat de Catalunya.

Por lo tanto y en la práctica, se ha producido una suspensión del artículo 19 CE (derecho a la libre circulación por el territorio nacional) por un cauce inidóneo, de ahí que no sea sostenible que la autoridad sancione el libre ejercicio de dicho derecho por parte de los ciudadanos.

Este análisis también es válido al confrontar las medidas adoptadas con otros derechos fundamentales como el de reunión y manifestación; derechos que, obviamente, tampoco pueden ser ejercidos y que según la Cara Magna no puedan ser limitados por la declaración del estado de alarma (pero sí de excepción).

2º.- Cadena de remisiones para habilitar el régimen sancionador.

El artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, al fijar el régimen sancionador, se remite a la ya citada Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, concretamente a su artículo 10. Y respecto a los ciudadanos (el régimen sancionador para los funcionarios es diferente), el apartado primero prevé una nueva remisión, en este caso “a lo dispuesto en las leyes”. Textualmente:

El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.

Llegado a este punto, en la práctica y para justificar las sanciones se está empleando la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (llamada “Ley Mordaza”), que en su artículo 36-6º califica de infracción grave:

La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.

Esta infracción está sancionada con una multa de 600€ a 300.000€ (artículo 39-1º). Se realiza esta acotación respecto al importe de la sanción porque en los medios de comunicación se informó que el importe mínimo de la sanción ascendía a 100€ (multa prevista para las infracciones leves). Sin embargo, ninguno de los supuestos del artículo 37 (infracciones leves) se ajusta a quebrar el confinamiento. El artículo 37-15º, citado en prensa, alude a la remoción de vallas, encintados u otros elementos fijos o móviles colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, conducta que no guarda relación directa con saltarse el confinamiento.

¿Cabe entonces concluir que la inobservancia sin más de las limitaciones impuestas por la autoridad en el artículo 7-1º del Real Decreto 463/2020 supone desobedecer a la autoridad? La respuesta debe ser negativa, so pena de infringir los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica:

-    En primer lugar, el referido artículo 36-6º alude a la desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes “en el ejercicio de sus funciones”. Asumir que el dictado de un cuerpo normativo es parte de ese “ejercicio de sus funciones” y que su incumplimiento conlleva automáticamente un supuesto de desobediencia, podría llevar al absurdo que el quebranto de cualquier ley de cualquier naturaleza podría ser sancionado a través de este precepto (al fin y al cabo, todas las normas emanan de alguna autoridad). Véase el siguiente ejemplo: el artículo 5, párrafo primero, apartado b) del Real Decreto 1553/2005, de 23 de enero, establece que para poder solicitar la expedición del D.N.I. se exige la aportación de una fotografía reciente en color. Acompañar la fotografía en blanco y negro es una infracción de la norma, pero obviamente no puede conllevar una sanción administrativa por desobediencia, sino que la consecuencia simplemente será la no expedición del documento. Por el contrario, el artículo 2.2 de la misma ley regula la obligación de exhibir el D.N.I. a requerimiento de la autoridad o de sus agentes. Aquí sí que se prevé una sanción específica, regulada en el artículo 16-5º de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, que a su vez se remite al ya mencionado artículo 36-6º (al legislador le fascina remitirse de una norma a otra para que disfrutemos de la dicha de transitar por todo el ordenamiento jurídico al completo).

-    Por otro lado, en el supuesto de declaración del estado de excepción (que, como ya se ha explicado, casa mejor con las medidas adoptadas), el apartado segundo del artículo 13 de la Ley Orgánica 4/1981, al regular la autorización que el Gobierno debe remitir al Congreso de los Diputados para solicitar la declaración del estado de excepción, establece expresamente -apartado d)- que esta debe incluir “la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la autoridad gubernativa esté autorizada para imponer, en su caso, a quienes contravengan las disposiciones que dicte durante el estado de excepción”. Aquí sí que se crea un régimen sancionador específico en caso de incumplimiento de las disposiciones adoptadas en el marco del estado de excepción; régimen que debe ser regulado por la ley que apruebe el Congreso de los Diputados. No se prevén remisiones, sino que se dota a la declaración del estado de excepción de un régimen sancionar específico. Es más, el artículo 30 también prevé sanciones concretas para aquellos actos que sean directamente contrarios al orden público: el Juez podrá optar por medidas tan gravosas como la prisión provisional del presunto responsable (a salvo de las consideraciones sobre la constitucionalidad de esta medida), ahora bien, limitada a la duración del estado de excepción. Nótese que algunos jueces están implantando de forma sui generis esta medida, pese a que dicho estado de excepción no ha sido declarado.

Otra norma que se ha citado para justificar la sanción por quebrar el confinamiento es el artículo 7 bis y ter de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Sin embargo, en el catálogo de infracciones que prevé el régimen sancionador (art. 45), solo se hace referencia al incumplimiento de los deberes impuestos a titulares de determinados centros, establecimientos y dependencias y a los medios de comunicación.

Por último, el artículo segundo de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, no prevé ningún régimen sancionador, sino que simplemente autoriza a las autoridades sanitarias a adoptar medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando se aprecien indicios racionales que permitan suponer la existencia de peligro para la salud de la población, ello en consonancia con lo dispuesto en el art. 5-1, apartado e) del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, que limita la libertad deambulatoria de las personas susceptibles de propagar una enfermedad contagiosa. En otras palabras, se está haciendo alusión a personas enfermas.

En definitiva, el régimen sancionador fijado en el Real Decreto 463/2020 da inicio a una serie de remisiones legales que finaliza en un artículo genérico que entiendo no contempla un castigo específico por el incumplimiento de las obligaciones fijadas en el artículo 7-1º.

3º.- Advertencia: conductas que sí pueden ser castigadas por desobediencia administrativa o penal.

Debemos diferenciar el incumplimiento de las obligaciones fijadas en el artículo 7-1º del Real Decreto 463/2020 con la desobediencia a las órdenes que dirijan al ciudadano de forma específica la autoridad o de los agentes de la autoridad:

-    La primera infracción lo es a una obligación genérica. Según lo razonado con anterioridad, no se prevé un específico régimen sancionador para esta conducta, por lo que no debería ser castigada.

-    En el segundo caso, esto es, la infracción de una concreta orden de un agente o autoridad, sí que puede ser objeto de sanción sin cortapisa alguna.

A modo de ejemplo: un ciudadano circula por el territorio y es requerido por los agentes sobre el motivo de tal deambulación. En su respuesta el ciudadano no incluye ninguna de las actividades descritas en el artículo 7-1º del Real Decreto 463/2020. Desde mi punto de vista, el agente de la autoridad no puede sancionarlo. Sin embargo, el agente de la autoridad sí que puede conminarle para que deje de realizar esa actividad y vuelva a su domicilio. La desobediencia a esa orden sí que puede ser sancionada por la vía del artículo 36-6º Ley Orgánica 4/2015 e incluso por la vía del artículo 36-15º del mismo cuerpo legal, que se remite al artículo 7-2º, que impone al ciudadano un deber de colaboración y una específica sanción a quien lo incumple. Por lo tanto, no hay que confundir el incumplimiento de la obligación genérica del articulo 7-1º del Real Decreto 463/2020 con la desobediencia a las específicas instrucciones de los agentes. La crítica se dirige al castigo de la primera de las obligaciones, no al de la segunda que, con motivo de dicho deber de colaboración, los ciudadanos están compelidos a observar.

De hecho, están trascendiendo a la opinión pública las primeras condenas penales por este motivo (delito de desobediencia o de resistencia), si bien en todos los casos la sentencia ha sido de conformidad. El único supuesto del que tengo noticia donde ha conocido una Audiencia Provincial (la Sección 1ª de Segovia) es el Auto núm. 85/2020, de 30 de marzo (JUR 2020\101070), que resolvió sobre la situación personal del investigado, estimando el recurso y ordenando su libertad, pero incluyendo la siguiente advertencia:

Requiérase personalmente al investigado al cumplimento de su obligación de permanencia en su domicilio, con advertencia de que una nueva detención por abandonar el mismo podrá dar lugar a que se vuelva a decretar su prisión provisional.

Debo mostrar mi rechazo con este tipo de pronunciamiento por las razones ya apuntadas: no puede asumirse la existencia de un requerimiento general susceptible de ser infringido, sino las específicas órdenes impartidas por los agentes en cada caso, cuyo incumplimiento sí que puede conducir a la desobediencia administrativa o incluso penal.

Concluyo retomando el párrafo inicial. Este comentario no apela a la desobediencia civil (que desde luego no está amparada en nuestro ordenamiento jurídico, como recuerda la STC 145/2015, de 6 de junio) y menos en la situación de grave alarma sanitaria en la que nos hallamos. Tampoco pretende cargar de argumentos al ciudadano multado que valore recurrir la sanción: estas objeciones pueden ser desvirtuadas por la práctica administrativa y judicial. El objetivo es plasmar lo que, a mi parecer, es una defectuosa técnica empleada para regular materias muy sensibles en un contexto complejo y excepcional. Podría argüirse que, ante tan doloroso escenario, no es el momento ahora para discutir si son galgos o podencos. Sin embargo, en nuestra condición de operadores jurídicos, entiendo que corresponde ser críticos -incluso estando errados en nuestra queja- cuando se restringen derechos fundamentales y se sanciona su ejercicio a partir de presupuestos y postulados no legítimos.