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La exportación del e-waste: breves líneas sobre la normativa internacional y la Directiva 2012/19/UE

01/12/2013

“En el momento en que podamos escapar de la superficie de La Tierra y ver todo el planeta desde fuera cambiará nuestra concepción del mundo”, escribió el astrónomo Sir Fred Hoyle en los años cuarenta^[1].

Resumen:  El presente estudio tiene la pretensión de hacer una reflexión, desde una perspectiva jurídica, del problema relacionado con las “exportaciones” de los llamados e-waste^[2], poniendo de manifiesto los impactos socioambientales derivados de la correlación entre el metabolismo social imperante, el sistema económico y la aparente ineficiencia de la normativa internacional y europea relacionada con ese importante elemento que forma parte de la denominada deuda ecológica. Para ello, analizaremos cuales son los principales normas relacionadas con dicho movimiento transfronterizo de los e-waste, partiendo desde el ámbito internacional, con el Convenio de Basilea y la denominada sinergia entre él y los Convenios de Rotterdam y Estocolmo; pasando por la normativa de la Unión Europea, que se inicia con un abordaje del relevante Reglamento 1013/2006; hasta llegar a la reciente Directiva 2012/19/UE, momento en el que realizaremos un estudio comparativo con la norma anterior, la Directiva 2002/95/CE, pasando por una breve referencia al Real Decreto 2005/208, norma de transposición española. Y todo ello para dilucidar en qué medida tales normas están siendo verdaderamente efectivas al propósito de combatir el comercio ilícito de los e-waste y su consecuencia, esto es, el riesgo que implica para la salud de varios seres humanos y el deterioro del medio ambiente.

 

1. PLANTEAMIENTO: LA PROBLEMÁTICA DE LA EXPORTACIÓN DEL E-WASTE

En el presente articulo, partiremos de dos constataciones, las cuales están, desde nuestro punto de vista, íntimamente relacionadas, que son: a) la finitud^[3] del planeta; b) la existencia de una aguda crisis económica y ambiental.

En la actualidad, resulta imposible ignorar la problemática socioambiental relacionada con el traslado de residuos y/o los aparatos electrónicos (en adelante, e-waste). Y ello porque son habituales en la prensa las imágenes de montañas de televisores, ordenadores, teléfonos móviles, DVD, electrodomésticos etc, en países como China, India, Ghana y Nigeria, principales receptores de los 50 millones de toneladas que cada año produce el mundo clasificado como desarrollado/“primer mundo”, según datos de la ONU.

A fin de formalizar la definición de qué residuos pueden ser considerados peligrosos en el marco del Convenio de Basilea, en 1994 los Estados miembros establecieron dos listas de elementos correspondientes a dos niveles de peligrosidad (A y B). Los equipos electrónicos están presentes en las dos listas.

Tomando en consideración el escenario en el que nos encontramos, parece que es precisa la cita de una obviedad, basada en la segunda ley de la ecología que, en palabras de Barry Commoner^[4], asevera que “todo debe ir a alguna parte". Por lo tanto, “no hay "residuos" en la naturaleza y no hay un "afuera" adonde las cosas puedan ser arrojadas". Pero, como la mentalidad imperante es la inmediatez, el concepto de “fuera” ha sido relativizado (por decirlo de alguna forma) siendo que, particularmente, después de la Segunda Guerra Mundial y de todo el proceso impuesto por el modelo económico industrial, se fracturó la escala de producción de residuos, en la medida que una parte del mundo empezó a usar a la otra como si fuera su basurero particular, además de ignorar que sólo existe un planeta, que pese las divisiones políticas existentes, en lo que se refiere a la contaminación y a la degradación, estamos todos en el mismo lugar, y ese lugar es finito y único.

Al hacer referencia a la crisis ambiental, para lo que aquí nos interesa, nos centraremos en un análisis sintético de la problemática que vincula la justicia ambiental relacionada con el traslado transfronterizo^[5] de los e-waste. Para ello, imposible no poner en evidencia el modelo económico de los países industrializados (y de las élites de los países en desarrollo), que, con un consumismo vertiginoso, contribuye al aumento exponencial de dichos residuos. Por ende, la desigualdad entre la utilización de los espacios para desechar los aparatos es abismal entre los países que componen la Unión Europea y países africanos o asiáticos entre otros. Para no ver nuestra basura, las políticas de los Estados llamados del primer mundo, muchas veces han ido dirigidas a promover o, en el mejor de los casos, no ver, el envío masivo de dichos residuos a los países periféricos, o como residuos en sí mismos o, incluso (lo que es indudablemente inmoral), disfrazados como donaciones de aparatos que serian clasificados cómo de segunda mano, pero que son auténtica basura tóxica. Allí, son parcialmente reciclados, extrayéndoles los metales preciosos que contienen sus componentes. Pero éstos son, literalmente, regalos envenenados: las condiciones manuales de extracción de esta nueva riqueza tóxica son nefastas, y los presuntos recicladores son niños y personas pobres que arriesgan su vida y su salud para sobrevivir.

De hecho, ante la necesidad de afrontar la crisis socioambiental,  la economía ecológica^[6] – a partir de la obra de Nicholas Georgescu-Roegen – rescata el concepto de metabolismo social, para inserirla en el fomento de alternativas concretas al uso exclusivo de los indicadores macroeconómicos de la contabilidad nacional.

Este articulo, además de realizar una breve reflexión sobre la conexión entre el metabolismo social, basada en una economía que no toma en consideración las externalidades y su huella, generando con tales prácticas una deuda ecológica relacionada con el traslado de residuos y/o e-waste desde el norte hacia el sur, pretende exponer, a continuación, unas breves pinceladas sobre el Convenio de Basilea y su sinergia con los tratados de Rotterdam y Estocolmo. Posteriormente, se analizará el sistema europeo relacionado con el traslado del e-waste, con especial atención al Reglamento 1013/2006 deteniéndonos, por fin, en la reciente Directiva 2012/19/UE. De echo, la novedosa Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 04 de julio de 2012^[7], además de imponer porcentajes para la recogida^[8], traza como uno de los ejes esenciales el combatir la exportación ilegal de estos residuos a países del tercer mundo, imponiendo a los exportadores algunas exigencias, como, por ejemplo, la obligación de probar que los aparatos funcionan.

Es cierto que no tenemos la pretensión de hacer un abordaje exhaustivo de tan complejo tema, pero sí la de sacar a la luz este problema tan relevante, que esconde elementos que involucran, a su vez, gran cantidad de daños colaterales relacionados con el actual metabolismo social^[9] que vivimos.

2. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, EL CONSUMISMO Y LA PROBLEMATICA RELACIONADA CON LA DEUDA ECOLÓGICA PROVENIENTE DE LOS E-WASTE

De entrada, citamos una cita del sociólogo polonés Zygmunt Bauman^[10] que sintetiza muy bien la mentalidad de la sociedad de los países desarrollados (y de las élites que componen la sociedad de los países en desarrollo): “De las fábricas parten a diario dos tipos de camiones: un tipo de camiones se dirige a los comercios y los grandes almacenes; el otro, a los vertederos. El cuento con el que hemos crecido nos ha adiestrado para advertir y preocuparnos tan sólo por el primer tipo de camiones. En el segundo pensamos exclusivamente en las ocasiones –por fortuna aún no diarias– en las que la avalancha de residuos desciende de las montañas de basura y atraviesa las vallas destinadas a proteger nuestro propio patio trasero”.

Es cierto que todos preguntan qué queremos comprar, pero pocos se plantean dónde acaban tales objetos cuando ya no nos sirven^[11], o creemos o nos hacen creer que ya no sirven. Y para contestar a esa pregunta, podríamos dar una respuesta no especialmente ética, pero que estadísticamente es la más utilizada: lejos de nuestra vista. No obstante, estamos de acuerdo que las informaciones sobre el consumo y sobre los residuos son bastante incipientes. El Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo^[12], registra que en “el periodo 2007-2009, la cantidad total de residuos notificados trasladados a los Estados miembros de la UE ascendió a 37 millones de toneladas aproximadamente, de las que 20,5 millones de toneladas fueron residuos peligrosos. Más del 96 % de los residuos peligrosos procedió de otros Estados miembros o de países de la AELC, y más del 80 %, de la EU-15.”

Ante la relevancia de la cuestión, a fin de concretar y objetivar la definición de qué residuos pueden ser considerados peligrosos en el marco del Convenio de Basilea, en 1994 los Estados miembros establecieron dos listas de elementos correspondientes a dos niveles de peligrosidad (A y B). Son tajantes en señalar que los equipos electrónicos están presentes en las dos listas. No obstante, los datos revelan que en los EEUUs, el 80% del e-waste es trasladado en barco hacia países asiáticos, como la India y  China. Por supuesto que países africanos y sudamericanos también son rutas obligatorias para los materiales electrónicos descartados. Pero la película es mucho más impactante pues, en África, se estima que un 75% del e-waste no es reaprovechado, siendo, por lo tanto, descartado o quemado en condiciones completamente inadecuadas, conllevando una nefasta contaminación medioambiental. Sin hablar del impacto perjudicial extremo para la población. Para ejemplificar: “La mayoría de la gente en Ghana no es consciente del impacto negativo de la basura electrónica o incluso del hecho de que contengan sustancias químicas tóxicas”, explica el director de la asociación de periodistas medioambientales, Mike Anane. Pero, a pesar de la falta de conciencia o de conocimiento, la realidad es que “la basura electrónica tiene implicaciones en la salud pública  y un severo impacto medioambiental. Las lagunas y los ríos próximos al vertedero están muertos y ya no contienen peces”.

La belleza del Derecho Ambiental (y más concretamente la del Derecho Internacional Ambiental) comparado con las otras especialidades radica en que, fundamentalmente, se puede pensar en el planeta, no como la suma de las partes, esto es, basándose en la estricta soberanía de los Países, sino (y ahí encontramos uno de sus principales encantos) en un concepto holístico. Tal línea encuentra resonancia en la raíz de los postulados de la teoría de Gaia^[13], defendida por  Lovelock, según la cual, las pruebas demostraban que toda la biosfera del planeta tierra, hasta el último ser viviente que lo habita, podía ser considerada como un único organismo a escala planetaria en el que todas sus partes estaban casi tan relacionadas y eran tan independientes como las células del cuerpo humano^[14]. Las conclusiones científicas del mencionado estudioso^[15] es que la vida condiciona el medio ambiente y éste condiciona la vida.

Ante tal razonamiento la humanidad tendría que primar, en su conjunto y, por lo tanto, independientemente de nacionalidades y de soberanías de los Estados, la salud del planeta, intentando impactar lo menos posible en el entorno, a fin de mantenernos dentro de unos límites tolerados de contaminación, esto es, que al planeta le diera tiempo de regenerarse. Pero la realidad tiene otra cara y, cuando hablamos de metabolismo social de la actual sociedad, de su modelo de desarrollo y de consumo, podemos verificar injusticias, por ejemplo, en el reparto de los recursos naturales, su forma de explotación y, centrándonos en el presente trabajo, la destinación de sus residuos electrónicos (en adelante e-waste).

Podríamos plantear la pregunta de diversas formas, como por ejemplo, ¿hasta que punto es ético que un determinado país (o incluso una determinada Comunidad Autónoma) envíe sus e-waste a otros países^[16]? Cómo suele ocurrir, los avances tecnológicos, pese a sus beneficios, también llevan aparejados un impacto social y ambiental descomunal. La relevancia de la necesidad de debatir sobre tales contrastes la relata Janez Potočnik, Comisario de Medio Ambiente, que ha declarado: “En esta coyuntura de crisis económica y subida de los precios de las materias primas, la eficiencia en el uso de los recursos es lo que aúna los beneficios medioambientales y las oportunidades innovadoras de crecimiento. Ahora es preciso abrir nuevos canales de recogida de los residuos electrónicos y mejorar la eficacia de los ya existentes. Animo a los Estados miembros a alcanzar estos nuevos objetivos antes del plazo oficial”.

Es fácil constatar que todo ello es fruto de políticas concentradas en los países desarrollados, en sus normativas locales, de unas reglamentaciones sobre medio ambiente más estrictas. Por ende, a medida que el precio de la eliminación de los mencionados desechos se disparaba en sus países, empresarios que generaban  productos tóxicos, en la búsqueda de la reducción de costes,  empezaron a enviar los desechos peligrosos, entre ellos, el e-waste, a África, Asia y otras regiones del planeta. Una vez dichos residuos se encuentran en países con escasa o nula fiscalidad medioambiental y, desde luego, con nula inspección y control, tales residuos contribuyen a empeorar las condiciones de vida de la población^[17] y del entorno, ya que son vertidos indiscriminadamente, lo que produce problemas de salud graves (incluso muertes) y la contaminación.

La existencia y problemática de dichos residuos ha sido reconocida desde los años 80, en la vertiente relacionada con la gestión de los desechos peligrosos en la agenda ambiental internacional, cuando se la incluyó como una las tres esferas prioritarias del primer Programa de Montevideo sobre Derecho  Ambiental,  del  Programa  de  las  Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en 1981. Pero, según datos del International Telecomunications Union. Measuring the Information Society 2011^[18], los países desarrollados sólo en el ámbito de la telefonía móvil alcanzaron su máximo nivel de saturación con un 100% de penetración en el mercado. Los números a nivel mundial revelan que existen 5000 millones de abonados al servicio de telefonía móvil con un crecimiento de 1000 millones de aparatos por año. La tendencia en aumento continúa en los países en vías de desarrollo con un crecimiento del 20% anual y sin señales de disminuir.

A mayor abundamiento, en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI)^[19], los participantes definieron estrategias y medidas para promover el desarrollo internacional mediante las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Basándose en los compromisos acordados en esta cumbre, organizaciones internacionales, como por ejemplo, la UNESCO, considera los e-waste como un desafío de las sociedades de la información y del conocimiento.

Cómo hemos subrayado, el consumo y el uso de estas tecnologías de forma desenfrenada supone, por un lado, un notorio deterioro del medio ambiente en diversos países sub-desarrollados (y/o en vía de desarrollo), debido a la irreversible contaminación del suelo, del aire y del agua, y, por otro lado, la puesta en riesgo de la salud de la actual población, en muchísimos casos, de niños, como bien explica Ethic Mike Anane, director de la Liga de periodistas medioambientales de Ghana: “Llevo ocho años investigando sobre éste problema. Al principio se trataba de pequeños cargamentos, más pequeños que un container, pero desde hace seis años ha empezado a llegar mucha más basura electrónica  procedente de países industrializados de forma ilegal para ser vertida en Ghana”. Y continúa, “Nada cambia a pesar de las denuncias, los cargamentos ilegales siguen vertiéndose con consecuencias serias sobre la salud pública y con un impacto medioambiental muy grave”^[20].

De hecho, al parecer no existe controversia en el largo trayecto que innumerables dispositivos electrónicos realizan, partiendo, por ejemplo, de una mina ubicada en un país en vías de desarrollo, hasta su centro de procesamiento y transformación, que puede estar ubicado en un país tanto del tercer mundo como desarrollado siendo que, finalmente, son trasladados a otros lugares para el montaje. Todo indica, pues que, en muchos casos, los aparados viajan mucho más que sus compradores. Además, ahí no concluye el desplazamiento, teniendo en cuenta que, cuando el producto, después que la obsolescencia (programada o no)  sea una realidad, ya no sirva, se necesite, se desee, hará un recorrido de vuelta no tan claro.

Lo que también es un dato incontrovertido es que, al parecer, nadie se da cuenta que los dos viajes – de la materia prima y del residuo – deja huella en el medio ambiente. Y que por la finitud^[21] de nuestro planeta no permite tales actos. Esencial entender que estamos en un mundo limitado, reforzado por la idea de la huella ecológica, según la cual en un mundo finito^[22] tiene que prever cómo se gestionan sus residuos. El problema reside, fundamentalmente, en el hecho de que únicamente somos verdaderamente conscientes de una parte de la ecuación, es decir, nos olvidamos, sistemáticamente, que cuanto más consumimos, más residuos generamos. Y, por lo tanto, para lo que nos interesa en el presente trabajo, cuando determinados países no tienen en cuenta sus limitaciones y tienen, por esas razones, que enviar sus residuos a otros países, podríamos preguntarnos si no existe un problema jurídico (además de ético, en el que no nos detendremos, aunque lo tengamos en cuenta) en el hecho de usar a otros países (y claro, sus culturas, medio ambiente, sociedades lejanas, o no tanto), como sus grandes vertederos^[23].

Los mencionados impactos sociales y ambientales generados principalmente en los países geográficamente localizados en el Sur del globo, y la explotación intensiva de recursos naturales para sostener formas de producción y consumo en los países del Norte y la mencionada exportación de los e-waste (para poner un ejemplo), son deuda ecológica. Por lo tanto, en líneas generales, podemos definirla como la deuda contraída por los países industrializados a consecuencia de la usurpación, a lo largo del tiempo, de los recursos naturales de los países económicamente pobres, aliados a un intercambio comercial desigual y, en lo que atañe al tema que nos ocupa, del aprovechamiento casi exclusivo de la superficie mundial como vertedero particular de sus residuos.

Uno de sus ejemplos más claros sería el transporte ilícito de e-waste fenómeno generado, en teoría, casi exclusivamente por los países desarrollados del Norte, y padecido por las poblaciones de los habitantes del Sur. Fenómeno ese que puede ser clasificado como una especie de chantaje ambiental^[24] (o socioambiental), en la medida en que se aprovecha que algunas economías del Sur (especialmente África) no tienen mecanismos para imponer las mínimas restricciones ambientales o sociales, ya que necesitan de la inversión para hacer frente a la situación de pobreza en la que se encuentran o destinan dichos recursos financieros al fortalecimiento de élites político-económicas que estrangulan sus países. Por lo tanto, ese traslado seria uno de los componentes de la Deuda ecológica.

En realidad el problema principal de exportar los e-waste es la toxicidad de sus componentes, causante de más daño medioambiental que los volúmenes de basura, aunque éstos resulten insostenibles, además de tratarse de una práctica injusta. No faltan acciones para intentar poner fin a la creación y propagación de esta toxicidad, con el objetivo de romper la relación íntima entre consumo y exportaciones, y ese es el objetivo en el escenario internacional de la Convención de Basilea, como abordaremos más adelante. No obstante, dicha Convención sigue sin ratificarse por EEUU, uno de los protagonistas de dichas prácticas, lo que lleva a la triste realidad que sufre la ciudad china de Guiyu, en la provincia de Guangdong, líder de recepción de e-waste, que recibe cada año un millón de toneladas de desechos electrónicos, siendo conocida como "el cementerio de los electrónicos"^[25].

Por la magnitud del tema y su peculiar complejidad, es cada vez más importante sacarlo a la luz, a raíz de que, en la mayor parte de las ocasiones, el consumidor de los países desarrollados ignora dónde van los residuos electrónicos que genera y el impacto que su acción tiene. El panorama mundial es, por demás, injusto, no sólo cuando miramos el nivel de desigualdad de la revolución digital, si no también cuando verificamos quiénes son los principales perjudicados de toda esa consecuente (y, por qué no decir inconsecuente), contaminación ambiental. En este sentido es preciso estudiar hasta qué punto las normas existentes contribuyen de forma efectiva a la disminución de ese impacto, principalmente en países pobres.

3. EL CONCEPTO DE RESIDUOS, RESIDUOS PELIGROSOS Y E-WASTE

 

Para una  mejor comprensión del objeto del tema central, es indispensable la claridad conceptual. Para ello, desde una perspectiva técnico-didáctica, pasamos a transcribir las definiciones que se contienen en los principales cuerpos normativos objeto del presente estudio: 1) Convenio de Basilea; 2) Real Decreto 208/2005; 3) Reglamento 1013/2006, 4) Directiva 2008/98/CE y 5) Directiva 2012/19/UE.

1) Convenio de Basilea^[26].

Los anexos del Convenio contienen una descripción pormenorizada de los desechos que abarca el Convenio de Basilea. Antes de pasar a los conceptos, importante señalar también cuáles son los residuos a los que NO se aplica la norma, y ello en base al artículo 1: A) los desechos que, por ser radiactivos, estén sometidos a otros sistemas de control internacional, incluidos instrumentos internacionales, que se apliquen específicamente a los materiales radiactivos^[27]; B) los desechos derivados de las operaciones normales de los buques, cuya descarga esté regulada por otro instrumento internacional^[28].

Residuos: “como las sustancias u objetos a cuya eliminación se procede, se propone proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la legislación nacional (párrafo 1 del artículo 2)”.

Residuos peligrosos: “se refiere a desechos sólidos, líquidos o gaseosos, o a una combinación de ellos que, debido a su cantidad, concentración, composición o características químicas, pueden presentar un peligro real o potencial para la salud humana o para el medio ambiente cuando son tratados, almacenados, transportados o eliminados de forma inadecuada, o manejados de otra manera inapropiada”.

2) Real Decreto 208/2005:

Todavía en vigor, aunque deberá adaptarse a las modificaciones que introduce la Directiva 2012/19/UE. En este Real Decreto se establecen las bases para la implementación de un sistema que permita la adecuada gestión de los Aparatos Eléctricos y Electrónicos cuando devienen en residuos.

Aparatos eléctricos y electrónicos: aparatos que necesitan para funcionar corriente eléctrica o campos electromagnéticos, destinados a ser utilizados con una tensión nominal no superior a 1.000 V en corriente alterna y 1.500 V en corriente continua, y los aparatos necesarios para generar, transmitir y medir tales corrientes y campos.

Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos: aparatos eléctricos y electrónicos, sus materiales, componentes, consumibles y subconjuntos que los componen, procedentes tanto de hogares particulares como de usos profesionales, a partir del momento en que pasan a ser residuos. Se entenderá por residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares los procedentes de domicilios particulares y de fuentes comerciales, industriales, institucionales y de otro tipo que, por su naturaleza y cantidad, son similares a los procedentes de hogares particulares. Estos residuos tendrán la consideración de residuos urbanos, según la definición del artículo 3.b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.

3) Reglamento 1013/2006:

Su objetivo primordial es reforzar, de manera simple y específica, los procedimientos existentes relacionados con el control de los traslados de residuos, principalmente con atención al implemento de mejorías en la protección medioambiental. Por lo tanto, se trata asimismo de integrar en la legislación comunitaria las disposiciones del ya mencionado Convenio de Basilea.

Residuos: “los que se ajusten a la definición que se establece en el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/ 12/CE”;

Residuos peligrosos: “los que se ajusten a la definición que se establece en el artículo 1, apartado 4, de la Directiva 91/ 689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos”;

Mezcla de residuos: “los residuos que se obtengan mediante la mezcla, sea deliberada o no, de dos o más residuos diferentes, siempre que no exista una categoría específica para dicha mezcla en los anexos III, IIIB, IV y IVA. No se considera mezcla de residuos el traslado conjunto de dos o más residuos por separado”;

Exportación: “la acción de salida de los residuos fuera de la Comunidad con exclusión del tránsito por la Comunidad”;

Traslado ilícito: “todo traslado de residuos que se efectúe: a)     sin haber sido notificado a todas las autoridades competentes afectadas de conformidad con el presente Reglamento, o b)   sin la autorización de las autoridades competentes afectadas de conformidad con el presente Reglamento, o c) habiendo obtenido la autorización de las autoridades competentes afectadas mediante falsificación, tergiversación o fraude, o d) de un modo que no aparezca especificado material- mente en los documentos de notificación o de movimiento; e) de un modo que dé lugar a una valorización o una eliminación que infrinja la normativa comunitaria o internacional, o f) de modo contrario a los artículos 34, 36, 39, 40, 41 y 43, o g)  de forma que, en relación con los traslados de residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4: i)          se compruebe que los residuos no figuran en los anexos III, IIIA o IIIB, o ii) no se haya cumplido con el artículo 3, apartado 4, iii) el traslado se efectúe de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII”.

4) Directiva 2008/98/CE

En la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, se estableció un marco jurídico para el tratamiento de los residuos en la Unión Europea, a fin de proteger el medio ambiente y la salud humana mediante la prevención de los efectos nocivos que suponen la producción y la gestión de residuos. La importancia conceptual de la misma es evidente, siendo que la Directiva del 2012 deriva a ella en cuanto a algunas definiciones. Para el presente trabajo es importante destacar los siguientes:

• "residuo peligroso": residuo que presenta una o varias de las características peligrosas enumeradas en el anexo III. Dicho anexo lista algunas “características de los residuos que permiten calificarlos de peligrosos”, tales como: explosivo, oxidante, fácilmente inflamable, inflamable, irritante, tóxico, nocivo, cancerígeno, corrosivo, infeccioso y el curioso: ecotóxico “se aplica a los residuos que presentan o pueden presentar riesgos inmediatos o diferidos para uno o más compartimentos del medio ambiente”.
•  "reutilización": cualquier operación mediante la cual productos o componentes que no sean residuos se utilizan de nuevo con la misma finalidad para la que fueron concebidos.
•  "tratamiento": las operaciones de valorización o eliminación, incluida la preparación anterior a la valorización o eliminación.
•  "valorización": cualquier operación cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales que de otro modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa función, en la instalación o en la economía en general.
•  En el anexo II se recoge una lista no exhaustiva de operaciones de valorización y "eliminación": cualquier operación que no sea la valorización, incluso cuando la operación tenga como consecuencia secundaria el aprovechamiento de sustancias o energía. En el anexo I se recoge una lista no exhaustiva de operaciones de eliminación.

Las anteriores referencias conceptuales son importantes, puesto que las actuaciones de muchas empresas o personas que intervienen en los traslados (supuestamente para valorización) o que declaran que dichos traslados lo son de AEE y no de RAEE, utilizan para su beneficio las anteriores definiciones, precisamente para evitar la aplicación en todo su rigor de las normas que hemos mencionado

5) Directiva 2012/19/UE

Aparatos eléctricos y electrónicos (AEE): “todos los aparatos que para funcionar debidamente necesitan corriente eléctrica o campos electromagnéticos, y los aparatos necesarios para generar, transmitir y medir tales corrientes y campos, y que están destinados a utilizarse con una tensión nominal no superior a 1 000 voltios en corriente alterna y 1 500 voltios en corriente continua.”

Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE): “todos los aparatos eléctricos y electrónicos que pasan a ser residuos de acuerdo con la definición que consta en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2008/98/CE; este término comprende todos aquellos componentes, subcon­ juntos y consumibles que forman parte del producto en el momento en que se desecha”.

Además, como hemos indicado, deriva para muchos conceptos a la Directiva 2008/98/CE.

 

4. LAS NORMAS INTERNACIONALES SOBRE EL TRASLADO DEL E-WASTE - ENFOQUE DESDE EL CONVENIO DE BASILEA.

 

Según el grupo Basel Action Network (BAN) - que supervisa el tráfico internacional de residuos peligrosos, en Silampur, India -, los trabajadores están extrayendo componentes electrónicos con sus propias manos. El destino de gran número de móviles que parten de los puertos estadounidenses sin que se haya verificado su funcionalidad es desconocido. Gran parte de ellos son etiquetados de forma errónea como objetos de segunda mano y, desde luego, muchos caen en las manos de los chatarreros de India.

Lo cierto es que el conocimiento relacionado con la importación de residuos electrónicos en el Sur es incipiente, pero según BAN, en África, especialmente, en Nigeria y su puerto de Lagos, el 75% de los residuos electrónicos importados como productos de segunda mano resultan ser no operativos. En el año 2005, BAN fue testigo de cómo llegaban a Lagos todos los meses 200 contenedores estándar de 12 metros de transporte de residuos electrónicos. En Nigeria, como en otros países que procesan residuos, se usa mano de obra barata y desprotegida.

Una de las iniciativas internacionales más importantes relativa a la gestión de residuos peligrosos (incluidos los e-waste), es el Convenio de Basilea^[29], el cual entró en vigor en 1992. Se trata de un convenio de Naciones Unidas que tiene como uno de sus principales objetivos reducir los flujos transfronterizos de residuos peligrosos desde los países desarrollados a aquellos en vías de desarrollo.

A fin de gestionar de forma adecuada su aplicación, al 31 de marzo 2011, en el marco del Convenio de Basilea, se habían establecido 14 centros regionales y de coordinación. Dichos centros están ubicados en Argentina, China, Egipto, El Salvador, la Federación de Rusia, Indonesia, Irán, Nigeria, el Programa Regional Ambiental del Pacífico Meridional (Samoa), la República Eslovaca, el Senegal, Sudáfrica, Trinidad y Tobago y Uruguay.

La relevancia del tema en el escenario internacional relacionada con la exportación de los e-waste puede ser deducida de la reciente manifestación del secretario ejecutivo de los Convenios de Basilea, Rotterdam y Estocolmo, Jim Willis: “La incineración incontrolada o los vertederos de los ciclos finales de vida de teléfonos móviles no tienen ningún sentido ambiental ni económico". Además de explicar que los desechos electrónicos, de los que sólo se recicla el 15 %, son uno de los residuos más peligrosos con los que se trafica ahora en el mundo. En esa línea, aseveró que 30 teléfonos móviles contienen la misma cantidad de oro que una tonelada de mineral no procesado, además de otros metales como el cobalto, el cobre, el paladio o la plata. 

 

4.1. El contexto del Convenio de Basilea

Estamos ante el convenio ambiental mundial más completo sobre el tratamiento de residuos peligrosos, cuenta con 178 miembros y tiene como objetivo proteger la salud humana y el medio ambiente de los efectos adversos de la generación, gestión, movimientos transfronterizos y eliminación de los desechos.

El objetivo primordial del Convenio de Basilea es proteger la salud de las personas y el medio ambiente frente a los efectos perjudiciales de los desechos peligrosos. Su ámbito de aplicación abarca una amplia variedad  de  residuos  definidos  como  “desechos  peligrosos”  sobre  la  base  de  su  origen  o  composición,  o  ambas  cosas,  y  sus  características  (artículo  1  y  anexos I, III, VIII y IX), así como dos tipos distintos definidos como “otros  desechos” (desechos domésticos y cenizas de incineradoras; artículo 1 y  anexo  II).  

Las  disposiciones  del  Convenio  poseen los siguientes objetivos:  i)  la  disminución  de  la  generación  de  desechos  peligrosos  y  la  promoción  de  la  gestión  ambientalmente  racional  de  los  desechos  peligrosos,  dondequiera  que  se  realice  su  eliminación;  ii)  la  restricción  de  los  movimientos  transfronterizos  de  desechos  peligrosos,  salvo  en  los  casos  en  que  se  estima  que  se  ajusta  a  los  principios  de  la  gestión ambientalmente racional; y iii) un sistema reglamentario aplicable  a casos en que los movimientos transfronterizos son permisibles. 

Entre las obligaciones generales, destacamos: a) la prohibición de exportar o importar residuos peligrosos y otros residuos con destino o procedentes de un Estado que no sea parte del Convenio; b) la imposibilidad de exportar residuos si el Estado de importación no ha dado por escrito su aprobación específica para la aceptación de estos residuos; c) imposición de comunicarse a los Estados afectados la información sobre los movimientos transfronterizos propuestos por medio de un formulario de notificación a fin de que puedan evaluar las consecuencias de dichos movimientos para la salud humana y el medio ambiente; d) únicamente se autorizarán los movimientos transfronterizos de residuos cuando su transporte y eliminación esté exento de peligro. 

Por tratarse de un tema en constante dinamismo – distintivo transversal en toda norma medio ambiental – desde su  aprobación,  el  Convenio  ha  experimentado  varias  modificaciones como, por ejemplo^[30], el día 21 de octubre de 2011,  en el cierre de la décima reunión de las partes de la Convención de Basilea^[31], que fue celebrada en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, fue aprobado un acuerdo que prohíbe la exportación  (de los países del anexo VII del Convenio y otros Estados miembros de la OCDE,  la CE y Liechtenstein) de desechos peligrosos a países en desarrollo^[32]. A 1 de enero 2011,  la  enmienda  sobre  la  prohibición  aún  no  había  entrado  en  vigor.  

No se cuestiona la relevancia de las contribuciones realizadas por el  Convenio  de  Basilea, en particular, la elaboración de un número importante  de  instrumentos  normativos  de  carácter  no  vinculante.  En  el  marco  del  Convenio,  un  gran  número  de  directrices  técnicas  sobre  la  gestión  de  corrientes  de  deshechos  han  sido  elaboradas  por  grupos  de  expertos  técnicos  gubernamentales  y  aprobadas  por  la  Conferencia  de  las  Partes.  Esos  instrumentos  no  vinculantes  han  sido  diseñados  para  su  uso  a  todos  los  niveles  gubernamentales,  así  como  por  otros  interesados  directos, con el fin de brindar orientación práctica y de esa manera facilitar  la gestión de los movimientos de deshechos. 

A modo de ejemplo, aplicando una de las reglas del convenio, podemos citar que en el año 2011 Brasil envió de vuelta a Gran Bretaña 920 toneladas de basura tóxica y doméstica que había intentado introducir en el país en contenedores etiquetados como material plástico para reciclaje^[33]. 

Pero, además de la debilidad de los mecanismos de fiscalización, existen algunas barreras importantes que impiden dotar de mayor eficiencia a dicho Convenio, entre ellas, la falta de ratificación dentro del propio marco normativo, como ya hemos destacado con los temas relacionados con a Ban Emendment y el Protocolo de Basilea sobre las responsabilidad e indemnización por daños, siendo que, precisamente Estados Unidos, uno de los principales exportadores, se negó a ratificar la Convención de Basilea. Y es que a los países industrializados les sale mucho más barato exportar estos desperdicios que reciclarlos^[34]. 

4.2. La sinergia entre el Convenio de Basilea, Rotterdam y Estocolmo 

Recientemente,  la  gestión  de  los  productos  químicos  y  desechos  peligrosos ha ganado preeminencia con  el  que se acordó denominar el proceso de “sinergias^[35]”  entre  el  Convenio  de  Basilea,  el  Convenio  de  Rotterdam  sobre  el  procedimiento  de  consentimiento  fundamentado  previo  relativo  a  ciertos  plaguicidas  y  productos  químicos  peligrosos  objeto  de  comercio  internacional  y  el  Convenio  de  Estocolmo  sobre  contaminantes  orgánicos  persistentes (ExCOP).  

Dicho esto, ante la imposibilidad de negar la existencia de un masivo consumo electrónico y la limitación de los territorios nacionales, la importancia del tema es singular y, siendo así, el presente trabajo se presta a analizar cuáles son los principales mecanismos jurídicos internacionales^[36] disponibles y capaces (¿?) de solucionar tal problema. Asimismo, recientemente,  la  gestión  de  los  productos  químicos  y  desechos  peligrosos ha cobrado relevancia en el programa político internacional, en la medida que se produjo una especie de sinergia entre las tres normas que, en el panorama internacional abordan tal problemática, que son los Convenios de Basilea, de Rotterdam y de Estocolmo. 

Además, en numerosas ocasiones, los países industrializados se aprovechan de la debilidad de países menos avanzados para firmar acuerdos por los que éstos se comprometen a recibir los residuos de aquéllos. Estos acuerdos liberalizan el comercio de residuos tóxicos y permiten que un país^[37] envíe sus residuos más peligrosos a vertederos situados lejos de sus fronteras, asociando este siniestro comercio a la ayuda a la inversión y al desarrollo.

4.3. La Convención de Basilea y la Convención de Bamako 

Si de un lado (generalmente, como ya hemos mostrado de forma exhaustiva, los países del hemisferio norte) comprobamos la existencia de regulación relativa a la exportación, de otro, tenemos que hablar sobre la existencia, a su vez, de regulación en relación a las importaciones, y aquí destacamos la Convención de Bamako. Dicha Convención fue aprobada en el 1991, y entró en vigor el 22.04.1998.

Es una convención regional, con los mismos objetivos del Convenio de Basilea, es decir, controlar los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, pero, que tiene, básicamente dos marcos diferenciales: sólo pueden participar los países miembros de la Unión Africana^[38] y, registra una prohibición absoluta de las importaciones de los residuos considerados peligrosos.

El Preámbulo es claro en lo que se refiere a los deberes (párrafo 4) de los Estados y su derecho soberano (párrafo 6): 4.- Reafirmando el hecho de que los Estados deberían velar porque el productor asuma sus responsabilidades ocupándose del transporte, eliminación y tratamiento de los desechos peligrosos de una forma que sea compatible con la protección de la salud humana y del medio ambiente, sea cual sea el lugar en donde se eliminen; 6. Reconociendo asimismo el derecho soberano de los Estados a prohibir la importación y el transito de desechos y sustancias peligrosas en su territorio por razones relacionadas con la protección de la salud humana y el medio ambiente. 

Por lo tanto, en teoría, tenemos un importante abanico de normas, pero, aun así, seguimos sin verificar dónde está el foco del problema de la existencia de basureros al aire libre en países en desarrollo, en especial, en África. 

4.4. El convenio de Basilea y la Unión Europea 

La CEE aprueba el Convenio sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación, adoptado en Basilea el 22 de marzo de 1989. El Convenio entró en vigor para la CEE el 7 de febrero de 1994.

La Unión Europea cuenta con una legislación específica que regula los RAEE. Estas directivas disponen la creación de sistemas de recogida en los que los consumidores devuelven sus residuos electrónicos de manera gratuita. El objetivo de estos sistemas es aumentar la tasa de reciclaje y/o reutilización. Una disposición complementaria sobre la restricción de sustancias peligrosas exige igualmente que los metales pesados como el plomo, el mercurio, el cadmio y el cromo hexavalente, así como los retardadores de llama como los polibromobifenilos (PBB) o polibromodifeniléteres (PBDE) presentes en los aparatos eléctricos sean sustituidos por alternativas más seguras. 

De acuerdo con datos de Naciones Unidas, se generan anualmente en el mundo unas 50 millones de toneladas de desechos electrónicos. El coste del reciclaje en Europa, de manera responsable de un ordenador, es de alrededor 3,50 euros. En cambio, enviar ese mismo aparato a Ghana en un contenedor “para su reciclaje” cuesta 1,50 euros. Un informe de la Agencia Europea del Medio Ambiente indica que la UE (Unión Europea) desecha 7,4 millones de toneladas anuales de basura electrónica y se prevé para 2020 una cifra de 14,8 millones de toneladas. 

5. LA UNIÓN EUROPEA Y LA EXPORTACIÓN DEL E-WASTE

Como hemos visto en el apartado anterior, la Unión Europea no pretende sustituir ni negar los textos internacionales de protección de los e-waste, sino al contrario, pues reconoce su plena vigencia y aplicabilidad, en la medida que establece un sistema de vigilancia y control de todos los movimientos de residuos dentro de sus fronteras y con los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), así como con los terceros países que son Parte del Convenio de Basilea^[39]. En ese marco, el Reglamento (CE) 1013/2006, relativo a los traslados de residuos, incorpora el Convenio al Derecho de la Unión. 

5.1. El Reglamento 1013/2006 

Tal como ya hemos indicado, el objetivo del presente Reglamento es, en síntesis,  reforzar y detallar los procedimientos existentes de control de los traslados de residuos para mejorar la protección medioambiental. De ese modo, se trata asimismo de integrar en la legislación comunitaria las disposiciones del Convenio de Basilea y la revisión de la decisión sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos con destino a operaciones de valorización adoptada por la OCDE. 

En resumen, podemos decir que dicha norma se aplica a los traslados de los siguientes residuos: a) entre Estados miembros, dentro de la Unión Europea (UE) o con tránsito por terceros países; b) importados en la UE de terceros países; c) exportados de la UE a terceros países; d) en tránsito por la UE, que van de un tercer país a otro. Para lo que nos interesa, nos centraremos en la letra “c”, recordando que no se aplica a los residuos radiactivos. 

Son dos los procedimientos aplicables a) el procedimiento denominado de la «lista verde»: se aplica a los residuos no peligrosos que van a ser valorizados; b) el procedimiento de notificación: se aplica a los traslados de todos los residuos que van a eliminarse y de los residuos peligrosos que van a ser valorizados.

El Reglamento incluye otras disposiciones generales, como la prohibición de mezclar residuos durante el traslado, la puesta a disposición del público de información adecuada, así como la obligación que tienen el notificante, la autoridad competente, el destinatario y las instalaciones implicadas de conservar documentos e información.

Se prohíben las exportaciones con destino a terceros países de residuos que vayan a ser eliminados, con excepción de las exportaciones con destino a los países de la Asociación Europea de Libre Cambio (AELC) que son Partes del Convenio de Basilea.

Se prohíben asimismo las exportaciones de residuos peligrosos que vayan a ser valorizados, con excepción de las exportaciones con destino a países a los que se aplique la Decisión de la OCDE. En cualquier caso, si se trata de residuos para los que no se prohíbe la exportación para la valorización según el art. 36 del Reglamento (lo está el traslado de determinados componentes, en aplicación del anexo V, así como si el país de destino prohíbe su entrada, etc.), para poder exportarlos se establece una exigencia suplementaria, si la autoridad competente tiene razones para creer que no van a ser gestionados en el país de destino de manera ambientalmente correcta, conforme el art. 49 Reglamento.

El art. 49, de obligaciones adicionales para la protección del medio ambiente, establece la obligación para los implicados en el traslado de residuos o en su valorización o eliminación, de adoptar las medidas necesarias para garantizar que la gestión de los residuos trasladados no ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta. El art. 49.2 establece que, para el caso de las exportaciones fuera  de la UE, la autoridad competente de expedición deberá garantizar que el traslado se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta, y posteriormente la valorización (arts. 36 y 38) o eliminación (art. 34) en el tercer país de destino también sea respetuosa con el medio ambiente. Si existiera alguna duda al respecto, la autoridad deberá prohibir dicha exportación.

Para dicha finalidad, el notificante o la autoridad competente del país de destino deben de poder demostrar que la instalación receptora de los residuos funcionará con arreglo a normas de protección de la salud humana y de protección medioambiental equivalentes de forma general a las normas establecidas en la legislación comunitaria.

Las importaciones procedentes de terceros países de residuos que se vayan a eliminar o valorizar quedan prohibidas, a excepción de aquellas procedentes de:

• países a los que se aplique la Decisión de la OCDE;
• terceros países Partes del Convenio de Basilea;
• países que hayan suscrito un acuerdo bilateral con la UE o los Estados miembros;
• otras regiones, en situación de crisis.

5.1.1. El Informe de la Comisión al Consejo Europeo sobre  la aplicación del Reglamento 1013/2006 y el Informe del IMPEL 

Puede parecer un poco denso, pero nada mejor que hacer números para tener una idea sobre el volumen sobre el que estamos hablando. Para ello citaremos, de forma concisa, las conclusiones de dos importantes informes, ambos del año 2011. Informes  que sirvieron de base para la redacción de la nueva Directiva 2012/19/UE, ya que pusieron de manifiesto las debilidades de las que adolecía la aplicación del Reglamento 1013/2006. 

Por lo tanto, es importante detallar las cifras provenientes del Informe de la Comisión al Consejo Europeo, sobre la aplicación del Reglamento (CEE) no 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y la aplicación del Reglamento (CE) no 1013/2006, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, durante el período 2007-2009. 

Para lo que nos interesa, expondremos solamente los datos relativos a los títulos 4 y 6, del mencionado informe, que se ocupan de: 4. Traslados de residuos fuera de los Estados miembros^[40] y 6. Traslados ilícitos, Inspecciones y medidas de control de la ejecución. 

El informe revela que en  “2009, la cantidad total de residuos notificados trasladados fuera de los Estados miembros de la UE (EU-27) fue de 11,4 millones de toneladas aproximadamente, de las que 7,2 millones de toneladas fueron residuos peligrosos. La parte correspondiente a la EU-12 de todos los residuos notificados trasladados fuera de la UE fue del 2 % aproximadamente y la parte correspondiente a los residuos peligrosos fue del orden del 3 %”. En el mismo año el documento indica que más del 90 % de los residuos peligrosos de la UE se trató en el país de origen. Los países con un porcentaje de «exportación» superior al 40 % fueron Luxemburgo, Eslovenia, Irlanda, los Países Bajos, Bélgica y Dinamarca. El grupo «Y1-Y18» representa la categoría de residuos más importante, con alrededor del 38 % de la cantidad total de residuos notificados trasladados fuera de la UE en 2009. 

Por lo que hace referencia al título 6, sobre los traslados ilícitos, inspecciones y medidas de control de la ejecución^[41],  “en 2009, los Estados miembros señalaron alrededor de 400 casos de traslados ilícitos de residuos, aunque es probable que algunos casos se notificaran por duplicado, una vez por país de destino y otra por país de expedición”. Respecto a 2009, alrededor de la mitad de los traslados ilícitos comunicados por los Estados miembros fue entre Estados miembros, mientras que la otra mitad consistió en traslados con destino u origen en la UE. Cabe señalar, sin embargo, que el número total de traslados ilícitos es muy superior al declarado oficialmente. Por ejemplo, tras el período de notificación (2007-2009), las medidas comunes de ejecución de la red IMPEL-TFS pusieron de manifiesto que más del 20 % de los traslados de residuos en la UE incumplía el Reglamento (CE) no 1013/2006. 

Las conclusiones del IMPEL^[42] – European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law-, en su “Final Reporte”, del día 28/04/2011, revelaron que a lo largo de Acciones de Cumplimiento del Proyecto II el número de países participantes aumentó a 328 con 29 participan activamente en las inspecciones y 25 de estar involucrado en actividades de intercambio. Durante los dos años de trabajo del proyecto unos 26.000 transportes han sido investigados en el marco de una acción coordinada. De unos 4.000 traslados de residuos identificados 800 han sido en violación a la WSR. El efecto es que el Reglamento relativo al traslado de residuos no está completamente implementado y un nivel de desigualdad en igualdad de condiciones de los traslados de residuos controla todavía existe y el tráfico ilegal en la Unión Europea o el puerto de salto sigue siendo un desafío permanente”. 

En conclusión, relativo a los traslados ilícitos, el Consejo dijo que “los Estados miembros declararon alrededor de 400 casos de traslados ilícitos de residuos, aunque se cree que el número total de tales traslados sea muy superior. En ese mismo año, alrededor de la mitad de los traslados ilícitos comunicados fue entre Estados miembros, mientras que